王琳：民告官中缘何输多赢少

　　作者：王琳

　　最近，相关法律人士统计，在我国行政诉讼法施行以来的18年当中，行政诉讼中"民"的胜诉率不足三成。他们认为，如此胜诉率某种程度上与一些地方政府对法院审判工作的干预有很大关系。

　　法院地方化是由来已久的司法之弊，"民告官"难以获得法院支持只不过是法院地方化的一个必然结果。在司法保障机制上，各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。这种"地方化"的制度安排直接导致司法领域中屡见不鲜的地方保护。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。"端人的碗，受人的管"，这在"管人的"和"被管的"看来，都是那么的自然而然。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。

　　司法受制于地方的另一恶果就是司法的"泛行政化"。在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关跟政府内设的一个普通职能部门并无太大区别。当地方政府或自己的下属部门被当地民众告上了法庭，地方党政部门往往选择透过"政法联席会议"，"案件协调会议"等形式来干涉法院的独立审判。而司法官员在缺乏必要保障的司法环境下，多数均会选择背斥对法律的守护。这实则造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的"大局"，而不知服从宪法和法律这个"大局"。从世界各国的司法体制来看，司法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家司法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命司法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民司法机关以外，所有地方各级司法机关的司法官员，也是分级任命。这种任命方式，削弱了司法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的司法官，而不是国家的司法官。效忠于地方也就成了绝大多数司法官的最高理论。

　　民告官也正是在这样的制度背景之下，步履蹒跚地走到了现在。只有在法院的"去行政化"有了实质性进展后，作为行政诉讼本源意义上的"司法监督行政"才能真正发挥其应有的功能。

　　作者系高校教师

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